2011年12月20日在京召開的第七次全國環(huán)保大會提出：“基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)”，這一觀點再次明確了保護環(huán)境是各級地方政府重要職責。作為公共物品的良好生態(tài)環(huán)境，各級政府理應(yīng)成為第一生產(chǎn)者、提供者和分配者，有權(quán)對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境利用行為進行監(jiān)督、管理，預(yù)防環(huán)境違法事件的產(chǎn)生，處理環(huán)境違法行為。面對我國嚴峻的環(huán)境形勢，必須強調(diào)地方政府的環(huán)境監(jiān)管職責，地方政府在環(huán)境監(jiān)管中處于主導(dǎo)地位。事實證明，依靠企業(yè)自覺履行環(huán)境保護義務(wù)固然重要，但地方政府進行有效監(jiān)管更為關(guān)鍵。地方政府作為所轄區(qū)域社會公共利益的主要代表者，擁有支配社會各方資源的權(quán)力，可以運用政府公權(quán)力，通過制定政策、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、分配資源、培育市場、經(jīng)濟刺激、提供服務(wù)等監(jiān)管方式，協(xié)調(diào)本地經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系；［2］可以建立引導(dǎo)環(huán)境政策和社會行動的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)、建設(shè)和管理無法通過市場提供的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，對企業(yè)等經(jīng)濟主體進行宏觀調(diào)控和微觀管理，禁止不利于環(huán)境質(zhì)量的行為，糾正市場失靈；［3］還可以依據(jù)法律授權(quán)，制定法規(guī)或規(guī)章、設(shè)定許可、實施監(jiān)督檢查和行政處罰，對社會經(jīng)濟個體利用環(huán)境的行為進行直接控制。“我國已將環(huán)境保護定為一項關(guān)系到未來可持續(xù)發(fā)展的基本國策，把加強政府環(huán)境監(jiān)管作為有效解決環(huán)境問題的根本手段，即依靠國家政權(quán)的力量，通過設(shè)定環(huán)境質(zhì)量指標、立法、行政等剛性手段對環(huán)境問題進行直接干預(yù)”。［4］盡管保護地方環(huán)境不被污染和破壞是各地方政府的重要職責，但從不斷發(fā)生的重大環(huán)境事故來看，有些地方政府沒有履行法定監(jiān)管職責，頻頻充當違法企業(yè)的保護傘。主要表現(xiàn)為四方面：第一，一些地方政府在“把企業(yè)當財神”、“GDP高于一切”思想指導(dǎo)下，無視國家上位環(huán)境法律法規(guī)，通過制定地方法規(guī)降低環(huán)保準入門檻、限制監(jiān)督污染企業(yè)，阻礙國家環(huán)境法律的實施。第二，有些地方政府為了在短期內(nèi)取得政績，出臺各種招商引資的優(yōu)惠政策，甚至對重點項目和重點企業(yè)進行掛牌保護。一些被“掛牌保護”的企業(yè)，對正當?shù)沫h(huán)境執(zhí)法檢查、監(jiān)督，不配合、拒絕甚至抵制，有恃無恐地違法排污。第三，有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了追求經(jīng)濟發(fā)展的政績，盲目上項目引投資，以犧牲環(huán)境為代價，引進了大批發(fā)達地區(qū)落后淘汰的、污染嚴重的項目，為高污染高消耗的企業(yè)大開方便之門。第四，有的地方政府在環(huán)境執(zhí)法中不作為、亂作為，不依法履行監(jiān)督管理職責，該查不查、該報不報、該測不測、該罰不罰、該責令整改關(guān)停不責令、該公開處理不公開處理、環(huán)境行政處罰不按規(guī)定辦理，包庇、縱容環(huán)境違法企業(yè)。上述情形下，地方政府環(huán)境監(jiān)管形同虛設(shè)，相關(guān)人員嚴重失職，導(dǎo)致轄區(qū)或相鄰地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)環(huán)境嚴重破壞?？梢?，盡管立法賦予了地方政府環(huán)境監(jiān)管職責，客觀上地方政府有能力、有優(yōu)勢履行轄區(qū)內(nèi)環(huán)境監(jiān)管職責，但事實上有些地方環(huán)境監(jiān)管效果并不如人意，地方政府及其公務(wù)人員環(huán)境監(jiān)管失職導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受嚴重損害現(xiàn)象不容忽視。

地方政府承擔環(huán)境監(jiān)管法律責任的理論依據(jù)

根據(jù)權(quán)責統(tǒng)一原則，法律賦予地方政府環(huán)境監(jiān)管的義務(wù)和責任，地方政府必須采取積極的措施和行動依法履行其職責，擅自放棄、不履行其法定職責或違法、不當行使其職權(quán)，均要承擔相應(yīng)的法律責任。地方政府承擔環(huán)境監(jiān)管法律責任的理論依據(jù)包括：1、委托代理理論委托代理理論由羅斯于20世紀70年代初首創(chuàng)，后經(jīng)詹姆斯•米爾利斯等人的發(fā)展逐步完善。“在現(xiàn)代社會，人民是國家的主人，公共權(quán)力來自人民的授權(quán)和認可,政府理所當然地應(yīng)為人民的利益而負責任地履行自己的職責。人民與政府之間的這種授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系,實際上是一種委托代理關(guān)系。委托代理理論認為,人民與政府的委托代理關(guān)系，存在著使政府失責的可能。由于委托人和代理人之間關(guān)于代理人行為的信息不對稱,代理人在最大程度上增加自身效用的同時會做出損害委托人利益的行為”。［5］正因為在委托授權(quán)之后,政府不但是人民利益的代表者、執(zhí)行者,是享有權(quán)力的政府,而且也應(yīng)該是責任政府,應(yīng)該更好地履行人民交給的權(quán)力,保護公民合法權(quán)益。為了有效地促使政府盡職盡責,在運行中必須采取適當?shù)拇胧Υ砣私o予激勵和約束,當代理人違背委托人的利益而謀求自己的利益時,就應(yīng)當受到法律制約與制裁，承擔相應(yīng)的法律責任。2、公共物品理論公共物品的概念是由休謨最早（1739）提出并由薩繆爾遜（1954）加以規(guī)范的。薩繆爾遜認為公共物品是指每個人對某種產(chǎn)品的消費不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少。判斷一個物品是否是公共物品，一個最常用的方法就是看其是否嚴格滿足公共物品的基本屬性，即非競爭性和非排他性。環(huán)境產(chǎn)品和環(huán)境服務(wù)由于具有“供給的普遍性”與“消費的非排他性”特點，使其成為典型的公共物品，而公共物品的提供者只能是政府，因為私人對公共物品存在不愿提供、不能提供和提供成本過高等情況。“作為地方利益總代表的地方政府，既要嚴格依法對自然資源和社會利益進行權(quán)威性、公正性的分配，以體現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的精髓———公平、正義，［6］也要對環(huán)境這種“公共物品”的使用進行監(jiān)督管理，避免“公地的悲劇”發(fā)生，保證轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量。地方政府作為良好生態(tài)環(huán)境的第一生產(chǎn)者、提供者、分配者和監(jiān)管者，當出現(xiàn)監(jiān)管失職時，應(yīng)該承擔相應(yīng)的環(huán)境法律責任。3、公共選擇理論公共選擇理論產(chǎn)生于20世紀40年代末，并于50、60年代形成了公共選擇理論的基本原理和理論框架，其領(lǐng)袖人物詹姆斯•布坎南提出的經(jīng)濟人同樣適用于政治領(lǐng)域的公共選擇活動。政府以及政府官員在社會活動和市場交易過程中同樣也反映出“經(jīng)濟人”理性的特征。“政府及其公務(wù)人員也具有自身的利益目標，其中不但包括政府本身應(yīng)當追求的公共利益，也包括政府內(nèi)部工作人員的個人利益，此外還有以地方利益和部門利益為代表的小集團利益等等。政府部門及其代理人也存在追求自身權(quán)益最大化的問題。當政府利益與包括環(huán)境資源保護在內(nèi)的公共利益內(nèi)容相?；蛘邲_突時，政府就有可能為謀求其自身利益而忽略甚至侵犯公共利益，背離政府行為的最初目標”。［7］在這一過程中,必然導(dǎo)致各種責任缺失問題的出現(xiàn)。盡管地方政府的主要目標是為了實現(xiàn)本地區(qū)社會利益的最大化，但地方政府與當?shù)仄髽I(yè)在某些經(jīng)濟利益上存在一致性，地方政府限制企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境行為就意味著自身利益的減少，［8］如果不能對監(jiān)管者進行有效的制約和制裁，監(jiān)管者就會從自身利益最大化出發(fā)，制定出一些不合理的政策，行使一些不公正的監(jiān)管。只有強化政府的環(huán)境監(jiān)管法律責任，才能遏制政府及主要官員盲目追求經(jīng)濟增長、忽略環(huán)境保護的原動力。4、環(huán)境法治理論環(huán)境法治是法治在環(huán)境領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。英國學(xué)者萊茲認為法治有廣義和狹義之分，廣義的法治指一切人都應(yīng)服從法律并受法律統(tǒng)治，狹義的法治表示政府應(yīng)由法律來統(tǒng)治并服從法律。萊茲的狹義法治實際上指出了法治的根本主旨就是要控制政府行為，使政府服從并接受法律的統(tǒng)治。我國著名學(xué)者郭道暉教授認為法治(RuleofLaw)是指法的統(tǒng)治，即法居于國家和社會之上的統(tǒng)治地位，而不只是國家用法來治(RulebyLaw)，更不能說國家用法制來統(tǒng)治社會與人民。法治作為與人治相對的范疇，其首先就是為了通過法律遏制政府權(quán)力而不是為了通過法律管治普通民眾而提出來的。政府是法治的客體而非主體。環(huán)境法治就是將環(huán)境的開發(fā)、利用、保護和改善納入環(huán)境法律規(guī)范的統(tǒng)治。“環(huán)境法治的主旨是把政府作為環(huán)境法治客體，使政府行為接受環(huán)境法律規(guī)范的約束。環(huán)境法治之所以要約束政府影響環(huán)境的行為，原因在于環(huán)境質(zhì)量的不斷退化、環(huán)境污染和生態(tài)破壞的進一步加劇、人與自然關(guān)系的矛盾激化、經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展受到的嚴重環(huán)境挑戰(zhàn)，其根本責任在于政府”。［9］當?shù)胤江h(huán)境監(jiān)管失職時，必須承擔相應(yīng)的環(huán)境法律責任。從政府權(quán)力的來源、環(huán)境公共物品的特性、地方政府的利益、環(huán)境法治的主旨可以看出，其所關(guān)聯(lián)的委托代理理論、公共物品理論、公共選擇理論、環(huán)境法治理論，逐一遞進地成為地方政府承擔環(huán)境法律責任的理論依據(jù)。

地方政府環(huán)境監(jiān)管法律責任的立法不足與完善建議

目前我國立法雖然規(guī)定了地方政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責，但具體到如何負責、負責到何種程度、因監(jiān)管失職導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量損壞后地方政府及其監(jiān)管部門、地方政府及其部門的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)承擔何種責任并沒有明文規(guī)定。為此，筆者認為應(yīng)當從環(huán)境行政責任、環(huán)境民事責任、環(huán)境刑事責任三方面來完善地方政府環(huán)境監(jiān)管法律責任。（一）提高立法層次，明確地方政府的環(huán)境行政責任《環(huán)境保護法》對環(huán)境行政主體的環(huán)境行政責任定位于各級政府的環(huán)保部門和其他部門而非各級政府，導(dǎo)致地方政府及其主要負責人在環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的決策面前出現(xiàn)“重經(jīng)濟增長、輕環(huán)境保護”的現(xiàn)象，隨之而來的是重大環(huán)境污染事件此消彼漲。政府的環(huán)境行政責任，是指環(huán)境監(jiān)管機關(guān)及其公務(wù)員因違反環(huán)境法律規(guī)范所賦予的環(huán)境保護監(jiān)管職責而由相關(guān)國家機關(guān)所給予的行政處分和其他不利的處理，這是政府承擔環(huán)境法律責任的最主要形式。當前，對環(huán)境保護享有職權(quán)承擔職責的各級政府、各級政府所屬機構(gòu)及公務(wù)員的環(huán)境監(jiān)管違法行為追究行政責任的法律依據(jù)是《公務(wù)員法》、《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》等，但前者針對性不強，后者法律位階不高，應(yīng)通過修改完善《環(huán)境保護法》，規(guī)范、制約地方政府在環(huán)境監(jiān)管中的不作為、遲延作為或者不當作為，主動防范地方政府濫用環(huán)境監(jiān)管職權(quán)或懈怠環(huán)境監(jiān)管職責，遏制環(huán)境監(jiān)管失職行為的發(fā)生，對在環(huán)境監(jiān)管中違反環(huán)境法律法規(guī)的行政官員直接追究行政責任。此外，從過去許多性質(zhì)非常嚴重的環(huán)境案件處理結(jié)果看，最后受到責任追究的多是基層環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)，充其量不過是地方政府分管環(huán)保的領(lǐng)導(dǎo)，而作為地方環(huán)境質(zhì)量第一責任人的地方政府主要負責人并沒有受到應(yīng)有的追究。事實上，從地方政府首長負責制的角度看，地方政府環(huán)境立法、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法中的監(jiān)管失職行為多半與地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)。為此，應(yīng)當明確地方環(huán)境質(zhì)量第一責任人的相應(yīng)行政責任。（二）更新觀念，確立地方政府的侵權(quán)賠償責任學(xué)術(shù)界對政府能否承擔環(huán)境侵權(quán)民事責任存在爭議。民法理論界將國家權(quán)力引起的侵權(quán)賠償界定為民事責任，行政法論者又將其界定為公法責任，行政侵權(quán)責任是在公法領(lǐng)域中發(fā)生的私法責任，是行政機關(guān)基于其實施的具有侵權(quán)行為性質(zhì)的違法行政行為，造成了行政相對人的民事權(quán)利損害，構(gòu)成了對私權(quán)利的侵害，依照私法的規(guī)定，應(yīng)當承擔侵權(quán)賠償責任。［10］法律規(guī)定政府對環(huán)境質(zhì)量負責，意味著政府承擔環(huán)境安全保障義務(wù)。政府違反該義務(wù)，不僅應(yīng)承擔行政責任而且應(yīng)承擔民事責任①，民事責任類型包括直接責任和補充責任。若因政府決策失誤或不當?shù)男姓袨閷?dǎo)致環(huán)境污染與破壞發(fā)生或加劇時，政府應(yīng)該與排污者一起對受害者承擔連帶賠償責任。若因政府未盡安全保障義務(wù)，致使排污者造成公民人身或財產(chǎn)損害的，政府應(yīng)當承擔補充責任，即排污者無力承擔或者找不到責任人時由政府承擔賠償責任，之后政府則享有對排污者的追償權(quán)。若因本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不達標而造成鄰近地區(qū)的居民遭受損失的，當?shù)卣鳛榄h(huán)境質(zhì)量責任主體，更應(yīng)該對受害者承擔賠償責任［11］。目前《侵權(quán)責任法》沒有涉及行政侵權(quán)賠償問題，而《國家賠償法》對行政不作為侵權(quán)賠償也沒有相應(yīng)的規(guī)定。因此，需要盡快修訂《環(huán)境保護法》，對此做出明確的規(guī)定。（三）通過司法解釋，擴大環(huán)境監(jiān)管失職罪主體范圍根據(jù)環(huán)境法及刑法的有關(guān)規(guī)定，地方政府公務(wù)人員在環(huán)境方面的刑事責任主要是瀆職犯罪，包括濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪等。［12］其中對環(huán)境污染和破壞最有針對性和關(guān)聯(lián)度的罪名是環(huán)境監(jiān)管失職罪，其主體是特殊主體，即負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的國家機關(guān)工作人員，主要包括在國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門從事環(huán)境保護監(jiān)督管理等工作的人員。從司法實踐看，被判處環(huán)境監(jiān)管失職罪的基本是具體職能部門的相關(guān)人員，而對地方環(huán)境質(zhì)量負責的地方政府領(lǐng)導(dǎo)，因決策失誤造成重大環(huán)境污染事故，或嚴重干擾正常環(huán)境執(zhí)法，包庇、縱容、放任環(huán)境違法行為導(dǎo)致轄區(qū)環(huán)境惡化的行為卻逃避了嚴肅的刑事追究。筆者認為，凡有環(huán)境監(jiān)管職責的國家工作人員不負責任，無論是直接還是間接導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞的事件發(fā)生，都是環(huán)境監(jiān)管失職，失職行為引起重大環(huán)境污染或生態(tài)破壞事故，達到刑法規(guī)定的“致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的”，就構(gòu)成監(jiān)管失職罪。因此，應(yīng)通過司法解釋，將地方政府主要負責人納入環(huán)境監(jiān)管失職罪主體承擔刑責。理由至少有兩點：第一，法律法規(guī)有相應(yīng)規(guī)定。《環(huán)境保護法》第45條規(guī)定：“環(huán)境保護監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的、由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》規(guī)定：“地方各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)干部不得違反國家有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境保護管理法規(guī)，擅自批準建設(shè)未經(jīng)環(huán)境影響評價的項目，凡違反規(guī)定的，必須追究有關(guān)審批機關(guān)和審批人員的責任”。該規(guī)定雖然沒有明確具體責任形式，但從犯罪本質(zhì)上看，因環(huán)境監(jiān)管失職造成嚴重社會危害就應(yīng)當追究刑事責任。第二，社會現(xiàn)實有相應(yīng)需求。為避免環(huán)境污染和生態(tài)破壞的悲劇不斷上演，只有嚴厲追究地方政府主要負責人的環(huán)境刑事責任，才能遏止地方政府主要負責人為追求本地區(qū)短期經(jīng)濟利益甚至是個別領(lǐng)導(dǎo)人的形象工程、政績工程，忽視乃至犧牲長遠環(huán)境利益的行為，才能杜絕一些領(lǐng)導(dǎo)干部即使因環(huán)境監(jiān)管失職造成嚴重后果受到行政處分乃至被免職，等風頭過后照樣可以復(fù)職甚至升遷的現(xiàn)象發(fā)生。

無論從理論還是實踐看，不受法律控制和不受法律追究責任的政府很容易走向不負責任或濫用權(quán)力。環(huán)境監(jiān)管是政府的重要職責，政府應(yīng)該為該項職責承擔相應(yīng)的法律責任。鑒于地方政府在環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，地方政府理應(yīng)成為承擔環(huán)境法律責任的主體。只有在法律責任的監(jiān)督、制約下形成政府有效潔管的平臺，企業(yè)違法導(dǎo)致重大環(huán)境事故的可能性才會減少；只有地方政府及其負責人的法律責任明確，環(huán)境政策、目標的實現(xiàn)才會受到重視，環(huán)境質(zhì)量的改善和社會穩(wěn)定才能得到保障。

本文作者：趙美珍  郭華茹  工作單位：江西九江學(xué)院